政府信息公開審查順序五步曲：是不是、有沒有、給不給、由誰給、何時(shí)給

截至目前最新的《政府信息公開條例》從原有的38個(gè)條文擴(kuò)展到56個(gè)條文，結(jié)合實(shí)踐情況作了較大幅度的修改，總結(jié)吸納了很多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對一些問題作了清晰的回答?？v觀全文，筆者基于審判實(shí)踐操作，嘗試用五個(gè)要素的分析對新條例進(jìn)行一定的梳理、解構(gòu)，但求給予適當(dāng)?shù)膯⒌虾退伎肌?/span>

“是不是”問題是政府信息公開制度最基本的前提條件，只有界定這一問題才能進(jìn)一步探討是否公開問題。“是不是”問題包括兩個(gè)層面：一為“是不是政府信息公開申請”，二為“是不是政府信息”。

“是不是政府信息公開申請”是指申請形式問題，根據(jù)新條例第29條、30條和39條規(guī)定，提出申請的形式可概括為：

一是向行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作機(jī)構(gòu)提出。

二是申請內(nèi)容應(yīng)包括申請人的姓名或者名稱、身份證明、聯(lián)系方式；申請公開的政府信息的名稱、文號或者便于行政機(jī)關(guān)查詢的其他特征性描述；申請公開的政府信息的形式要求，包括獲取信息的方式、途徑，但若申請內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)應(yīng)一次性告知補(bǔ)正。

“是不是政府信息”是指申請實(shí)質(zhì)問題，根據(jù)新條例第2條規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。由此可知，政府信息的判斷標(biāo)準(zhǔn)可歸納為：

第一，政府信息產(chǎn)生于公權(quán)力（行政管理權(quán)）行使過程中，體現(xiàn)的是因公權(quán)力的運(yùn)行而產(chǎn)生的具有行政機(jī)關(guān)意思表示的相關(guān)信息。新條例將“履行職責(zé)”修改為“履行行政管理職能”，實(shí)際上是清晰界定了政府信息產(chǎn)生的根源，規(guī)避了“履行職責(zé)”這一模糊概念，也即明確排除了行政機(jī)關(guān)在履行黨政職責(zé)中產(chǎn)生的信息。

第二，政府信息產(chǎn)生的途徑有兩種：一為行政機(jī)關(guān)自己制作的信息，二為行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能必須要獲取的信息。

第三，政府信息必須是以一定形式記錄、保存而體現(xiàn)出來。

此外，新條例對教育、衛(wèi)生健康、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護(hù)、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位的相關(guān)信息公開規(guī)定，刪除了舊條例規(guī)定的“參照本條例執(zhí)行”，對其在非授權(quán)履行行政管理職能中提供社會(huì)公共服務(wù)而制作、獲取的信息，明確排除在“政府信息”范圍之外，當(dāng)事人在此情形下的救濟(jì)途徑應(yīng)為向有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)申訴。

“有沒有”問題主要指政府信息是否存在的問題，反映的是政府信息是否以一定形式記錄、保存。考慮“有沒有”問題，必須滿足當(dāng)事人申請的信息屬于政府信息這一前提條件，之后再主要體現(xiàn)為政府信息不存在情形下的處理規(guī)定。

“有沒有”問題亦包括了兩種情形：一是政府信息從一開始就未以一定形式記錄、保存；二是政府信息客觀不存在。相比舊條例規(guī)定，對于政府信息不存在情況的處理，新條例在第36條規(guī)定中增加明確了“經(jīng)檢索”的程序，這就意味著行政機(jī)關(guān)在答復(fù)政府信息不存在時(shí)，必須經(jīng)過檢索程序，需固定已經(jīng)進(jìn)行了檢索的證據(jù)。

“給不給”問題是指政府信息是否可以公開的問題。政府信息公開分為主動(dòng)公開和依申請公開，在此應(yīng)明確主動(dòng)公開的信息當(dāng)然可以依申請公開。對依申請公開，新條例刪除了因生產(chǎn)、生活、科研的“三需要”門檻規(guī)定，并進(jìn)一步對政府信息“給不給”問題規(guī)定了五種不同的情形：

第一，絕對不予公開的信息。新條例第14條規(guī)定，依法確定為國家秘密的政府信息、法律法規(guī)禁止公開的政府信息和公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)問題的政府信息等三類信息絕對不予公開。

第二，相對不予公開的信息。新條例第15條規(guī)定，涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對公共利益造成重大影響的，予以公開。此為相對不予公開之規(guī)定，意指這類政府信息的公開需要滿足一定的條件，否則也不得公開。

第三，酌定不予公開的信息。新條例第16條規(guī)定了三種酌定不予公開的三類政府信息：一是內(nèi)部管理信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息；二是過程性信息，指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報(bào)告等；三是行政執(zhí)法案卷信息，此為新條例新增的一類酌定不予公開的信息。

第四，動(dòng)態(tài)調(diào)整公開的信息。新條例第18條新增規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對不予公開的政府信息進(jìn)行定期評估審查，建立政府信息管理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，當(dāng)情勢變更時(shí)，一些原本不予公開的政府信息應(yīng)予以公開。

第五，特殊情形下的政府信息公開應(yīng)不予處理。此為新條例新增規(guī)定，新條例第35條規(guī)定，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機(jī)關(guān)可以要求申請人說明理由。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請理由不合理的，告知申請人不予處理。第36條第（六）項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)已就申請人提出的政府信息公開申請作出答復(fù)、申請人重復(fù)申請公開相同政府信息的，告知申請人不予重復(fù)處理。

“由誰給”問題是指政府信息公開的承擔(dān)主體問題。新條例第10條對“由誰給”的問題規(guī)定了四種不同情形：

一是“誰制定，誰公開”。新條例規(guī)定政府信息公開的首要公開主體為制定機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。

二是“誰牽頭，誰公開”。新條例規(guī)定兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。

三是“誰保存，誰公開”。新條例規(guī)定行政機(jī)關(guān)從公民、法人和其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)獲取的其他行政機(jī)關(guān)的政府信息，除了制作機(jī)關(guān)，最初獲取機(jī)關(guān)也有公開義務(wù)，最初獲取機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)則沒有公開義務(wù)，這是此次條例修訂的新規(guī)定，“最初獲取機(jī)關(guān)”的判定將成為一個(gè)新的法律適用關(guān)鍵點(diǎn)。

四是其他法定途徑獲取。新條例第36條第（七）項(xiàng)規(guī)定，所申請公開信息屬于工商、不動(dòng)產(chǎn)登記資料等信息，有關(guān)法律、行政法規(guī)對信息的獲取有特別規(guī)定的，告知申請人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

此外，需強(qiáng)調(diào)的是，新條例第10條另規(guī)定了一種特殊公開主體：“行政機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職能的，可以由該派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與所履行行政管理職能有關(guān)的政府信息公開工作。”該項(xiàng)規(guī)定也是此次條例修訂新增加的。

“何時(shí)給”問題是指行政機(jī)關(guān)從接受申請之日到作出政府信息公開答復(fù)之間的辦理期限問題。這一問題在新條例修改中可謂變化極大，甚至完全重構(gòu)了行政機(jī)關(guān)辦理政府信息公開案件的程序期限。筆者將此歸納為以下幾個(gè)階段：

第一，申請受理階段。對于當(dāng)事人提出的申請之日的確定，新條例重新構(gòu)建了“確認(rèn)之日”的受理標(biāo)準(zhǔn)，完全顛覆了舊條例的過往規(guī)定。新條例規(guī)定，申請人以郵寄方式提交政府信息公開申請的，以行政機(jī)關(guān)簽收之日為收到申請之日；以平常信函等無需簽收的郵寄方式提交政府信息公開申請的，政府信息公開工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于收到申請的當(dāng)日與申請人確認(rèn)，確認(rèn)之日為收到申請之日；申請人通過互聯(lián)網(wǎng)渠道或者政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的傳真提交政府信息公開申請的，以雙方確認(rèn)之日為收到申請之日。

第二，申請補(bǔ)正階段。新條例對申請補(bǔ)正期限進(jìn)行了重新確認(rèn)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)對申請內(nèi)容不明確，自收到申請之日起7個(gè)工作日內(nèi)一次性告知申請人作出補(bǔ)正的，答復(fù)期限自行政機(jī)關(guān)收到補(bǔ)正的申請之日起計(jì)算。這改變了原先將補(bǔ)正期限在答復(fù)期限中予以扣除的規(guī)定，改為經(jīng)補(bǔ)正的，答復(fù)期限重新計(jì)算。

第三，意見征詢階段。新條例規(guī)定接受政府信息公開申請的行政機(jī)關(guān)需要征求第三方和其他機(jī)關(guān)意見的，第三方和其他機(jī)關(guān)的反饋意見期限為收到征求意見書之日起15個(gè)工作日，且規(guī)定征求意見所需時(shí)間不計(jì)算在政府信息公開法定答復(fù)期限和法定延長期限內(nèi)。

第四，申請答復(fù)階段。新條例將政府信息公開答復(fù)的法定辦理期限由“15個(gè)工作日”修改為“20個(gè)工作日”，法定延長辦理期限由“15個(gè)工作日”修改為“20個(gè)工作日”。